8月21日, 國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（查看政策原文，請(qǐng)回復(fù)“旅游”），是國(guó)家層面出臺(tái)的一個(gè)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。未來貫徹落實(shí)這份文件，將成為全國(guó)旅游行業(yè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。這篇文章是國(guó)家旅游局政策法規(guī)司副處長(zhǎng)曾博偉的認(rèn)識(shí)和思考，全文15000字，對(duì)《若干意見》進(jìn)行了全方位的解讀，涉及旅游業(yè)發(fā)展的各方面，是當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展重要且權(quán)威的文章，請(qǐng)朋友們仔細(xì)閱讀。

7月2日，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定旅游業(yè)改革發(fā)展的政策措施。8月9日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國(guó)發(fā)【2014】31號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《若干意見》)全文，這是繼2009年國(guó)發(fā)41號(hào)文《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》和2013年《國(guó)民旅游休閑綱要》、《中華人民共和國(guó)旅游法》之后，國(guó)家層面出臺(tái)的又一個(gè)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。未來貫徹落實(shí)這份文件，將成為全國(guó)旅游行業(yè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。本文就此談點(diǎn)認(rèn)識(shí)和思考。

一、以《若干意見》為契機(jī)，推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展邁上新的臺(tái)階

(一)關(guān)于《若干意見》的背景

一是從改革是下一階段推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展主要?jiǎng)恿Φ慕嵌日J(rèn)識(shí)文件。2013年黨的十八屆三中全會(huì)標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了全面改革的新階段。從這個(gè)意義上講，各行各業(yè)都有貫徹落實(shí)三中全會(huì)決定的要求，旅游業(yè)也不例外。旅游業(yè)是市場(chǎng)化水平和開放度較高的產(chǎn)業(yè)，也是在改革開放中快速成長(zhǎng)發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)。總體上講，過去旅游業(yè)主要是通過相對(duì)粗放、外延式增長(zhǎng)的方式實(shí)現(xiàn)了旅游業(yè)規(guī)模的迅速擴(kuò)大。但需要注意的是，經(jīng)過30多年的發(fā)展，旅游業(yè)發(fā)展的格局發(fā)生了深刻的變化，面對(duì)這些問題，不能再簡(jiǎn)單延續(xù)過去的發(fā)展模式，而是需要用改革創(chuàng)新的方式加以解決。

第一，旅游大眾化、普及化使得改革創(chuàng)新成為旅游業(yè)發(fā)展的客觀要求。目前，我國(guó)居民年均出游達(dá)到2.5次，正如《若干意見》所說，“旅游已成為我國(guó)城鄉(xiāng)居民日常生活的重要組成部分”。這意味著旅游業(yè)必須改革創(chuàng)新，才能滿足旅游經(jīng)驗(yàn)日益豐富的游客更為“挑剔”的選擇。

第二，旅游業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)使得改革創(chuàng)新成為一種必然選擇。當(dāng)前中國(guó)旅游企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)前所未有的激烈，既有線上線下旅游企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，也有國(guó)際國(guó)內(nèi)旅游企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，還有老牌旅游企業(yè)和新進(jìn)入旅游業(yè)的企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)。除了旅游企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)之外，旅游目的地競(jìng)爭(zhēng)也變得空前激烈，特別是隨著散客時(shí)代的到來，旅游目的地必須采取強(qiáng)有力的改革措施才能在旅游市場(chǎng)中占據(jù)更大的份額。

第三，旅游業(yè)同國(guó)家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的緊密結(jié)合使得改革創(chuàng)新成為旅游業(yè)發(fā)展的一種迫切需要。由于認(rèn)識(shí)到旅游業(yè)對(duì)“五位一體”總布局的獨(dú)特作用，國(guó)家和地方黨委政府對(duì)旅游業(yè)的重視程度都達(dá)到一個(gè)前所未有的高度。全國(guó)31個(gè)省區(qū)市均提出要把旅游業(yè)打造為支柱產(chǎn)業(yè)，其中24個(gè)提出要建設(shè)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。為統(tǒng)籌旅游業(yè)發(fā)展，北京、海南、云南、江西、廣西、西藏還成立了省級(jí)旅游發(fā)展委員會(huì)。面對(duì)這樣的情況，需要全國(guó)旅游行業(yè)從國(guó)家和區(qū)域整體發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，結(jié)合各地的實(shí)際，堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革。雖然《若干意見》只是在第二部分“增強(qiáng)旅游發(fā)展動(dòng)力”中集中闡述了旅游業(yè)改革開放的有關(guān)內(nèi)容，但要貫徹落實(shí)好《若干意見》，必須將改革的精神貫穿始終，才能實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展。

二是從擴(kuò)大旅游消費(fèi)是下一階段發(fā)展旅游業(yè)主要切入點(diǎn)的角度認(rèn)識(shí)文件。內(nèi)需不足，特別是消費(fèi)不足是制約當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要瓶頸。正因?yàn)槿绱�，近年來的�?guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，基本都是從擴(kuò)大消費(fèi)的角度對(duì)旅游業(yè)發(fā)展提出要求。比如，2014年的政府工作報(bào)告提的就是“要擴(kuò)大服務(wù)消費(fèi)，支持社會(huì)力量興辦各類服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展養(yǎng)老、健康、旅游、文化等服務(wù)，落實(shí)帶薪休假制度�！苯衲暌詠�，我國(guó)出口形勢(shì)比較嚴(yán)峻，但用大規(guī)模投資刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式很難持續(xù)，因此國(guó)家必然會(huì)更加重視“微刺激”，而將目光更多放到經(jīng)濟(jì)發(fā)展“三駕馬車”之一的消費(fèi)上來。之前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)的發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的文件，其很大用意就是在于擴(kuò)大消費(fèi)。旅游消費(fèi)是綜合消費(fèi)、最終消費(fèi)、多層次消費(fèi)和可持續(xù)消費(fèi)，在擴(kuò)大內(nèi)需，特別是擴(kuò)大消費(fèi)需求中發(fā)揮著不可替代的重要作用。因此，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，出臺(tái)這樣一個(gè)文件，目的之一就是要盡可能將旅游業(yè)對(duì)消費(fèi)拉動(dòng)的作用更好地釋放出來。所以，此次《若干意見》中的旅游業(yè)“發(fā)展”，不是一般意義上的“發(fā)展”，而是以擴(kuò)大旅游消費(fèi)為切入點(diǎn)，進(jìn)而促進(jìn)旅游業(yè)“轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效”的“發(fā)展”。此次《若干意見》的第三、四部分“拓展旅游發(fā)展空間”、“優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境”其實(shí)都是從不同角度提出的擴(kuò)大旅游消費(fèi)，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的措施。[FS:PAGE]

(二)關(guān)于《若干意見》的主要特點(diǎn)

與2009年的國(guó)發(fā)41號(hào)文《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》相比，此次的《若干意見》有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是更加強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)突出。國(guó)發(fā)41號(hào)文件出臺(tái)距離2001年國(guó)發(fā)9號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》有9年的時(shí)間，因此文件涉及旅游業(yè)發(fā)展的方方面面，體現(xiàn)了很強(qiáng)的綜合性、全面性�！度舾梢庖姟肪嚯x國(guó)發(fā)41號(hào)文件只有不到5年的時(shí)間，特別是之前又陸續(xù)出臺(tái)了《國(guó)民旅游休閑綱要》和《旅游法》，因此通過發(fā)文件的方式簡(jiǎn)單重申國(guó)家對(duì)旅游業(yè)的重視既不可行，也不必要。因此，《若干意見》必然不會(huì)追求面面俱到，而是會(huì)適應(yīng)當(dāng)前國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及旅游業(yè)發(fā)展的形勢(shì)與需要，著眼于重點(diǎn)解決當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展中的突出矛盾和問題。比如，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)各界反映強(qiáng)烈的景區(qū)門票價(jià)格問題，在一共二十條的《若干意見》中，就專門列出一條闡述“規(guī)范景區(qū)門票價(jià)格”。再比如，針對(duì)老年人和青少年這兩類潛力很大的旅游群體，《若干意見》分別用了兩條“大力發(fā)展老年旅游”和“積極開展研學(xué)旅行”予以詳細(xì)部署。因此，從這個(gè)意義上說，不能認(rèn)為《若干意見》是對(duì)國(guó)發(fā)41號(hào)文件的取代，而是要在貫徹落實(shí)《若干意見》的同時(shí)，繼續(xù)貫徹落實(shí)好國(guó)發(fā)41號(hào)文件。比如，國(guó)發(fā)41號(hào)文件提出的支持各地開展旅游綜合改革和專項(xiàng)改革試點(diǎn)、鼓勵(lì)有條件的地方探索旅游資源一體化管理等一系列任務(wù)和要求仍然需要繼續(xù)落實(shí)。

二是更加注重深化要求。國(guó)發(fā)41號(hào)文件中提出了很多方向性的要求和目標(biāo)，對(duì)此《若干意見》做了進(jìn)一步的深化。比如，國(guó)發(fā)41號(hào)文件在指導(dǎo)思想里提出要“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”，在《若干意見》中就開宗明義地提出了“樹立科學(xué)旅游觀”。此外，國(guó)發(fā)41號(hào)文件中提出的一些任務(wù)在《若干意見》中被大大地?cái)U(kuò)展了，比如國(guó)發(fā)41號(hào)文件用了一條闡述“優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境”，《若干意見》則將優(yōu)化環(huán)境單獨(dú)作為一個(gè)部分，用了四條予以論述。再比如，國(guó)發(fā)41號(hào)文件用“推動(dòng)旅游產(chǎn)品多樣化發(fā)展”、“培育新的旅游消費(fèi)熱點(diǎn)”一一點(diǎn)到了各類旅游產(chǎn)品，在《若干意見》中則是通過集中論述“大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游”、“積極發(fā)展休閑度假旅游”等對(duì)發(fā)展重點(diǎn)旅游產(chǎn)品予以深化。

三是更加細(xì)化具體措施。由于國(guó)發(fā)41號(hào)文件、《國(guó)民旅游休閑綱要》、《旅游法》對(duì)發(fā)展旅游業(yè)的一系列問題都有相關(guān)要求，因此《若干意見》側(cè)重于對(duì)一些具體措施進(jìn)行細(xì)化。比如，在凈化旅游市場(chǎng)秩序問題上，《若干意見》就明確提出了“完善相關(guān)企業(yè)和從業(yè)人員誠(chéng)信記錄”、“建立嚴(yán)重違法企業(yè)黑名單制度”這樣的措施。再比如，對(duì)國(guó)發(fā)41號(hào)文件提出的“旅游標(biāo)識(shí)系統(tǒng)基本完善”的要求，《若干意見》則明確了“將通往旅游區(qū)的標(biāo)志納入道路交通標(biāo)志范圍”這樣具體的措施。因此，下一步貫徹落實(shí)《若干意見》除了要從思路和精神上予以把握之外，還必須強(qiáng)化執(zhí)行力，把其中提到的具體措施不折不扣地執(zhí)行好。

(三)關(guān)于《若干意見》的主要思路

與國(guó)發(fā)41號(hào)文件提出了全面的發(fā)展指標(biāo)不同，《若干意見》不再設(shè)定發(fā)展的數(shù)量指標(biāo)，而是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了旅游消費(fèi)、年人均出游人次等質(zhì)量性指標(biāo)。這實(shí)際上表明了下一階段旅游業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)將是在提高旅游業(yè)發(fā)展質(zhì)量上下功夫。在總體發(fā)展思想上，《若干意見》首次提出了“樹立科學(xué)旅游觀”，并從“創(chuàng)新發(fā)展理念”和“加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”兩個(gè)方面予以說明，可以說這就是下一階段旅游業(yè)發(fā)展的思想總綱。具體到如何“樹立科學(xué)的旅游觀”，筆者認(rèn)為，就是要以改革為引領(lǐng)，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為方向，圍繞“兩大戰(zhàn)略目標(biāo)”，促進(jìn)旅游業(yè)的提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一是關(guān)于以改革為引領(lǐng)。首先，《若干意見》提出的深化改革，強(qiáng)調(diào)了“依法興旅”。2013年實(shí)施的《旅游法》包括了建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、旅游市場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制、旅游投訴統(tǒng)一受理機(jī)制和旅游安全綜合管理機(jī)制；建立完善旅游公共服務(wù)體系、旅游規(guī)劃編制和評(píng)價(jià)體系、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)體系、旅游安全救助體系;確立旅游安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度、高風(fēng)險(xiǎn)旅游保障制度、旅游景區(qū)價(jià)格和流量管理制度、城鄉(xiāng)居民經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)管理制度等一系列要求。貫徹落實(shí)《旅游法》的過程，同時(shí)也是旅游業(yè)深化改革的過程。其次，深化改革的重點(diǎn)是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。正如十八屆三中全會(huì)決定所提出的，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。旅游業(yè)既有產(chǎn)業(yè)屬性，又有事業(yè)屬性，因此在深化旅游改革過程中既不能片面地強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用，也不能政府包攬一切。更為重要的是，由于建設(shè)和提升旅游目的地是旅游業(yè)發(fā)展的重要基點(diǎn)，因此在深化改革中，更需要將各類旅游目的地政府和市場(chǎng)的力量有機(jī)整合起來。再次，《若干意見》在深化改革方面，還對(duì)參與旅游業(yè)發(fā)展的三方都提出了要求，即政府側(cè)重于依法監(jiān)管、企業(yè)需要守法經(jīng)營(yíng)、游客則應(yīng)該文明旅游，而這也應(yīng)該成為旅游業(yè)改革各方努力的方向。